重庆：节地指标约束力不强 故工业用地闲置不容忽视
当前，工业园区建设作为地方政府拉动经济增长、实现产业结构调整和招商引资的重要载体而频繁上马。工业园区建设是加快重庆市新型工业化、城市化、现代化建设的重要途径，经过多年发展，重庆市工业园区无论是入驻企业规模，还是工业增加值贡献都取得了长足的进步。包括开发区在内的特色工业园区是我市工业发展的主战场。2011年，园区入驻世界500强企业达到152户，占全市的68%；实际利用外资27.3亿美元，占全市工业当年利用外资的68%；进出口总额220亿美元，占全市的75%。2012年，全市500亿元级以上的工业园区达到10个，在原有的北部新区、经开区、江津工业园区、九龙园区、空港园区基础上，新增了西永微电子产业园、璧山工业园、涪陵工业园、长寿经开区和同兴园区。
当前，工业园区建设作为地方政府拉动经济增长、实现产业结构调整和招商引资的重要载体而频繁上马。工业园区建设是加快重庆市新型工业化、城市化、现代化建设的重要途径，经过多年发展，重庆市工业园区无论是入驻企业规模，还是工业增加值贡献都取得了长足的进步。包括开发区在内的特色工业园区是我市工业发展的主战场。2011年，园区入驻世界500强企业达到152户，占全市的68%；实际利用外资27.3亿美元，占全市工业当年利用外资的68%；进出口总额220亿美元，占全市的75%。2012年，全市500亿元级以上的工业园区达到10个，在原有的北部新区、经开区、江津工业园区、九龙园区、空港园区基础上，新增了西永微电子产业园、璧山工业园、涪陵工业园、长寿经开区和同兴园区。
在工业园区发展势头良好的同时，我们必须看到工业用地当前存在一些问题。粗放、低效利用土地的形势较为严峻，有的园区开发并未达到规定的土地投入产出指标要求，普遍存在投资规模小、用地效率低、投入产出不达标等问题。甚至有的园区厂房稀稀落落，大量土地长期闲置。
首先，节地指标约束力不强。单位用地投资、产出强度、容积率等是衡量工业用地效率的重要指标。为了促进土地集约、节约利用，国家规定工业用地出让时，出让合同中须对这些硬指标做出明确规定。但是一些企业为了拿到土地搞“数字造假”，在“纸面上”上提高投入产出强度、投资规模等，以满足政策要求，类似单位面积土地投入、产出强度这样的土地集约利用硬指标，在一些地方遭遇“软执行”已成常态。同时根据政策要求，工业用地应“净地出让”，在满足土地权利清晰、安置补偿落实到位、地块位置和使用性质明确等条件后，才能出让给企业用于开发建设。但实际上，一些出让地块并没有达到此要求。
其次，工业用地供后监管不到位。工业用地监管遭遇“不敢管、不能管、不愿管”的困境。土地供后似乎政府各部门都拥有监管权限，但结果并非如此。比如，工业项目立项情况由发改委、经信委负责；用地容积率由规划局负责；单位面积投入产出强度由工业园区、统计局掌握，而作为土地集约利用重要监管单位的国土部门，却难以实时掌握这些供后土地关键利用指标，无法有效评估节地情况，有效监管更是无从谈起。
再次，闲置土地回收存在困难。国土资源部修订出台的《闲置土地处置办法》明确规定工业用地“未动工开发满两年的，可无偿收回建设用地使用权”。但由于土地的闲置有企业自身经营不善、发展方向调整，也有政府规划频繁变动乃至群众信访等多种因素杂糅在一起，政府部门对土地闲置“认定难”，用地企业打政策“擦边球”，使政府无法收回土地。
蕞后，工业园区建设贪大求全、同质化严重。地方在推进工业化过程中，开发区、产业园区、高新技术产业园层出不穷，似乎成为地方政绩的代名词。而实际上，开发区能承载的产业集聚规模和类型是有限的，如果一个市里共存多个开发区，项目又都很类似，就可能存在恶性竞争，而“大规模供给土地”则成了开发区吸引商家的重要筹码。
在此建议：一是合理编制供地计划，严格执行建设用地定额指标。为约束政府过量供地的冲动和企业超额的用地需求，必须科学合理地编制供地计划。重视土地出让前的用地需求调研，加强供地时序管理，掌握好土地供应的方向、力度和节奏，增强土地供应的灵活性、针对性和有效性。重庆各区县和园区要按照《园区产业定位实施意见》，结合重庆市工业产业振兴规划，编制好园区产业发展规划。市园区办应积极协同其他单位认真研究各园区的现状和远景，作好园区产业规划的定位。
二是完善工业用地企业准入机制。总体来说，为提高工业用地利用效率，地方政府必须依据投资协议、注册资本、投资强度、产出效益等各项指标对工业项目的合理性进行缜密论证，确保落地工业项目能够存活并产生良好的经济效益。尤其对于招商引资项目以及用地面积较大的重点、重大工业建设项目，必须会同相关职能部门或者征求专家意见对项目用地论证后，方能确定供地计划。具体来说，地方政府须对工业企业的新增用地需求层层把关，严格控制。对一些规模较大，分期实施的大中型工业项目，地方政府要依据“整体规划、总量控制、分期供地、限期开发”的原则，预留规划用地范围，按照实际到账资金和生产建设进度进行分期供地，不得先供待用；对企业申请增资扩建用地的，要求必须优先使用已有建设用地，并将已有的土地与新申请用地数量一并核算用地指标；对同一企业有多处土地，部分土地尚未落实项目投资建设的，或已批土地尚未建设的，不再安排新的用地。
三是制定并完善低效工业用地退出体系。严格依法处置闲置土地，严格按照《土地管理法》、《闲置土地处置办法》等有关规定，全面落实征收土地闲置费，协商或依法回收，实施土地置换等措施，加大对闲置土地的处置力度。设立闲置工业用地退出专项支持金，主要用于闲置土地资源或建筑物的回购、改造、补贴以及相关配套支持等。对未按土地出让合同按时开发、开发投资额度未达标、产出效率差及集约利用程度低的土地，采取鼓励企业厂房和土地出租、严控工业用地变性出让、严征土地使用税等保有成本等措施。制定符合市场运作机制的工业园区土地二次配置政策。
四是科学经营管理园区，预防土地闲置。可采用BOT、BT等方式，将园区基础设施项目改过去由政府包揽建设为合资合作建设；尝试公开拍卖园区公共设施的经营权、广告使用权、道路冠名权等，把园区建设变成资本运营过程。鼓励民间资本通过独资、合资、入股等方式参与园区建设。建立全市的工业服务平台。各个园区要充分利用重庆工业服务港这个平台，展示园区形象，将厂房建设、闲置土地、项目需求等信息发布在这里，把企业的需求聚集在这里，让重庆工业服务港成为园区与园区之间，园区与政府职能部门之间，企业与园区之间交流、沟通、协调的平台，这是预防工业用地闲置的有效措施。
五是完善对工业用地供后监管。供后监管主要有两条途径：由国土部门动态巡查合同落实情况，即在土地供应后，巡查项目是否按时开竣工、是否达到土地出让合同中规定的容积率、投入产出等；由工业园区、政府经济主管部门定期审核企业运行指标，监督核查土地利用状况。只有责任追究、价格形成、损害赔偿等多个方面都健全起来，同时保证严格执行，工业用地的监管才会不再困惑，工业用地闲置问题才能得以有效解决。通过部门监管联动机制，使各部门协调配合，做好批后监管及竣工验收工作，防止低效利用土地或闲置土地行为发生，对辖区内土地利用情况不佳、闲置土地情况严重的地区，适时督促检查和实地督办。
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