【平台转型】收藏丨万字长文全面揭开平台公司转型的真正谜底
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尽管近十年平台转型的公开信息显示：失败案例远远多于成功案例，但通过对失败案例的考察，也令我们得到了很多重要的启示：转型失败的主要原因在于不接地气：完全忽略了平台设立的初衷是为了实现基建领域资金筹集功能，误以为平台生存危机是吃饭口粮不足，从而将平台转型引向了靠实业生产经营谋口粮的不归路。
和转型宗旨融资平台公司与地方政府职能部门的关系，是一个事情的两个方面的关系。二十多
年以前的平台公司职能，也仅仅是地方政府的“企业身份”，代表政府签署商务合同。那时，我们也经常遇到的所谓“一班人马，两块牌子”。所以，在我们讨论政府筹资领域的时候，融资平台公司总是如影随形，从职能的角度来说，可以把平台公司看做是政府的“企业影子”更恰当一些。随着之后二十多年
的发展，投融资体制改革、分税制、预算法、经济刺激计划、地方政府建设资金匮乏等诸多方面因素，特别是流传甚广的所谓“分税制造成央地财权事权不匹配，地方财政资金匮乏”的观点，虽然没有得到数据上的完全支持——90年代中后期，地方政府投资热情的急速上升，也是个更重要的因素，——但其确实与其他因素共同推动了这一类后来被称为“融资平台公司”的政府性质公司，在政府的支持下，从企业身份的角度承担起了投融资重任。从2014年之前“那五年”，融资平台公司承担了政府投资公益性项目融资的土储贷、城改贷，到2014年之后“这五年”，转型平台公司肩负了公益性产品和服务的市场化转型重任，包括购买服务尤其是棚改贷、PPP合作伙伴的职能等等，从政府合规筹资领域的历史累计
数据来看，平台公司一直发挥着绝对主力的作用。经历了十年风风雨雨的融资平台公司，尽管毁誉参半，但仍初心未改，毫无疑问地稳居政府筹资领域的头部大媒介地位。(一)
本质职能：满足地方政府筹资需求从本质上来说，融资平台公司是为了满足地方政府开发建设需求，主要是筹资投资需求，而设立的。在保持公司基于现代企业法人制度框架下的健康经营、持续发展的前提下，受托于地方政府，投资于开发建设项目，实现地方政府经济发展职能。
在平台公司中，遵守相关法律和现代企业制度是前提，按时高效完成开发建设项目投资是路径，获取地方政府支付的服务费用或授权的相应项目收益是经营目标。
融资平台公司的经营业务范围从属于其核心目标——满足筹资投资需求，而不是服务于其业务客户。
比如说，融资平台公司投资于房产、厂房、交通、公用等项目，目的是为了满足地方政府提升区域投资环境、招商引资的需求，及土地升值满足还款需求；而不是以房产销售、工业生产、公众乘客、能源用户的服务为主。
平台公司转型的宗旨是通过市场化转型，实现其筹资建设的能力，抛开筹资建设这个目标谈转型，也就失去了原本的转型意义。丧失了筹资建设能力的平台公司，也就同时失去了地方政府在建设筹资方面的支持。虽然仍可能通过从事实体业务而实现自负盈亏，但是这样的转型，实质是对设立初衷的转向，对于地方政府的建设开发是没有意义的；对于一个平台公司来说，也是走投无路的。
平台公司的存在意义是筹集资金和资产满足地方政府的新型城镇化建设需求，这是给平台公司注资的原因；而不是经营业务获取收益，更不是为了解决平台员工的生计，地方政府也根本不缺这几个员工工资所需的资金；国家出资组建军队的作用是保卫国家，不是给军人开工资，所以也不需要军队去做实体经营业务。平台公司就是地方政府筹资开展新型城镇化建设的经济军队。采取市场化方式经营业务获取收益，是平台公司生存并发展的客观需要，并不是设立平台公司的初衷。
市场化”，或者换个角度来理解，平台公司转型的原则是在债务上与政府要做出明确的切割，这个是底线。“明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担(43号文)”。尚未完成债务切割与隔离，或者预计未来还将存在债务关联的转型，是假转型，或者说不成功的、未完成的转型。
对于平台的分类方法，主要有按出资人行政级别、按市场化转型程度、按收益来源类型、业务内容、业务角色类型，以及按企业/事业单位性质的分类等几种。
按出资人行政级别的分类，不仅仅影响到平台公司负责人的行政级别(比照)
，也往往决定了平台公司的资金实力。收益来源类型的分类，不仅能够在一定程度上反映平台公司对于依赖财政资金作为收益的程度，进而在一定程度上反映其市场化转型的程度；也能够说明其在转型过程中，发挥平台筹资作用的能力是否遭到分解甚至弱化。
按照业务内容、业务角色、企业/事业单位性质的分类思路，是【七公片区开发】的独创观点，我们将在随后的文字中加以详细讨论。
对于平台公司的分类，是政府筹资领域的新课题，虽然之前在领域内也有提及，但并未将其作为平台转型道路成败的重要因素来加以分析。对平台公司加以分类，并据此推导其首选的转型方向，是【七公片区开发】的首创观点。
管理协调类业务是平台公司历史蕞悠久的业务类型，也是蕞早期平台公司设立的初衷——地方政府的企业身份，——代表地方政府签署协议，同时也天然就是国有资产运营的代表人和管理者。
作为国资代表的平台公司，往往不需要大规模资产注入和大量人力资源，可能只有三五个人，甚至一个专职工作人员都没有，这就是后来常说的“壳平台公司”。二十年前开行软贷款的承接单位，很多就是壳平台公司。
随着去平台要求被提上日程，纯粹的壳平台公司开始失去业务地位，但后期棚改和管理库PPP项目的大范围铺开，纯粹管理类的角色再次成为业务需要，管理类业务又多次成为城投平台公司的业务内容。
管理类业务的特点是平台公司本身并不直接生产制造社会价值，而是借助其企业身份，发挥代表出资、协调衔接等功能。
管理类业务属于平台公司早期业务类型，虽然其功能比较简单，但亦发挥了重要的作用。
我们将从事管理类业务的平台公司称为管理类平台公司，管理类平台公司凭借已有的财政、金融、建管等方面人才和对区域环境、办事程序等的了解优势，承担类似中介和桥梁作用的管理角色。
基于片区开发项目模式中，信息不必须完全公开，大多数社会资本投资人在招商引资、产业服务方面经验较少、运营能力不强等诸多因素，金融机构和社会资本在模式初期都有可能会有顾虑；在另一方面，由于招商引资及其奖励金额的不确定性，地方政府和社会资本对于奖励兑现都存在着一定程度的顾虑，社会资本担心地方政府失信不兑现奖励资金，地方政府担心一旦引入大量投资，短期内支付能力不足，从而给模式的推广带来一定的困难。
这就需要地方政府、主管部门履职尽责，做好社会管理职能；特别是通过平台公司，做出一定的出资和增信的努力；平台公司也要发挥在国有资本管理和招商引资服务，以及了解本地情况等多方面优势，切实加强衔接功能。
片区开发模式是平台公司成功转型再发展的有利契机，平台也可以借此与社会资本组建项目公司，开展混合所有制改革。平台公司可以借此机遇，充分发挥自身优势，在创造社会福祉、服务家乡父老的新型城镇化建设中实现自身做大做强。
随着城投平台公司的进一步发展，出于拓展业务和资产、增加盈利点等意图，按照提质增效的提法，大量城投平台公司从住建部门手里接过指挥棒，承担了基础设施建设工作的组织协调人的业务。
多个地方还推出了正式的代建或类似业务的文件。例如：
《重庆市人民政府办公厅关于加强融资平台公司管理有关工作的通知》(渝府办发[2017]74号)，允许区县级政府合规保留3家平台公司，并要求“加快推进融资平台公司转型”，“加强公益性项目建设管理，明确承接政府委托实施基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设的……具有独立法人资格、实行独立核算的国有单位”，并且，“对以内部文件、会议纪要等方式委托融资平台公司实施的公益性项目，要补签合同、协议，完善相关手续，明确政府和融资平台公司的权利、义务关系”。
2018年初，江苏省多部门发布23号文，《关于印发推进政府投资工程集中组织建设的指导意见的通知》(苏建建管[2018]23号)，文件主要内容是：针对政府投资工程(项目)，由政府向其成立或明确的“政府投资工程集中组织建设实施单位”授权，行使“建设单位”的权利和义务，建设“投建管用”四权分离机制。
年9月陕西省出台《陕西省省直政府投资项目代建制管理办法(试行)》（陕发改投资[2021]1410号）在全省范围内推广政府投资项目代建制管理。不过，与真正的建筑施工单位不同，开展代建类业务的城投平台公司，本身并不从事具体的建筑施工业务，而是将工程再次委托给建筑施工单位，除了建筑施工成本之外，城投平台公司另行收取“代建费”、“管理费”等费用作为收入。
在《政府投资条例》，甚至更早叫停BT的463
号文件颁布之前的城投平台公司早期业务中，代建类业务由于能够为施工单位的垫资行为提供一定程度的便利，因此成为了城投平台公司早期常见的筹融资手段。但是，对于政府投资项目中施工单位垫资的禁令已经上升到法律层面的今天，代建方式显然难以实现有效的筹资功能了，加之其提质增效的实质意义并不显著，特别是，代建业务并不能带来增量投资，因此，总体上来说，代建类业务已渐成昨日黄花。
在参与基建的同时，相当数量的平台公司，为了壮大资产筹集资金，还装入了公用事业、高速轨交等公共服务领域的业务。对于去平台化的要求来说，比起纯粹的代建类业务，公共服务业务具有更明显的现金流特征，从而更有利于将平台公司包装成实体公司而取得资金支持。特别是2014
年以后，满足42号文四项条件的成功转型平台公司也可以作为PPP项目的社会资本方。平台公司可以通过TOT、类TOT、融资租赁等方式盘活国有资产，实现筹资功能。平台公司参与公用事业类业务，虽然仍然没有创造价值，但却混淆了平台公司从事的业务范围，令参与者误以为公用事业也是平台公司的主营业务，甚至将从事公用事业等配套设施建设的“城市配套运营商”误判为“城市运营商”，进一步导致了对平台公司的业务领域的混淆。
不过，由于多数平台公司并不具备公用事业、轨道高速的业务能力，因此无可避免地需要再次委托给业务单位，这种TOT方式与代建类业务如出一辙，平台公司在项目中并不创造价值，只是为了筹集资金而为平台公司凭空创设了一个业务角色。因此，2020
-2021年前后，主管部门也注意到了这种情况，传闻已内部通知叫停了这一做法。大体量规模地组织和参与城市基础设施建设投资，可能也是平台公司后来被称为“城投公司”的来由。我们将从事代建业务及组织协调城市公用事业配套设施业务的平台公司，称为代建类平台公司。
伴随着二十多年的发展壮大，很多代建类平台公司组建或合并了建筑施工、公用运营力量，形成了自身的建筑施工、公用运营团队，而不再是将业务委托给第三方实体。在这些代建类平台公司中，亦不乏资产几十、数百亿的大型企业，但这种物理组合，并没有改变代建类业务的非生产性，所以其融资能力也并未因此而得以按规模地成倍放大。
不论是基础设施业务，还是公用事业业务，代建类业务的核心缺陷是平台公司不能够为项目创造价值，仅仅是出于融资的需要而凭空增加了一个角色，其资金占用的模式，只能是应付款项的延后支付。
主管部门一旦发现地方政府通过平台公司违规融资新增隐性债务的做法，就会出面叫停，这导致了从长远来看，代建类业务必然是监管部门的主要关注方向，而不会有什么远大前景；而且，通过扩大一种自身不大擅长的业务来壮大资产，并以此增加举债，其总量必然是收敛的，从中短期看，也难以有什么突破。
在代建业务推广的同时，另外一种与代建业务内容相似，意义却完全不同的业务类型，也得到了广泛的拓展：开发类业务。
开发类业务在早期，主要体现为回迁房及配套基础设施的建设，同时发挥土地一级开发功能。平台公司所开展的土地房产和工业厂房的开发建设业务，可以作为政府土地整理过程中的采购标的物。
通过承揽回迁房等房屋开发建设，切入土地和房产的开发行业，依靠地方政府配套的产业基金支持，配合地方政府土地整理进度进行开发建设，逐步壮大资产规模。回迁安置房建设领域，市场竞争程度较低，土地成本一般较低，资金回收一般也较有保障，因此也较容易获得资金支持。
通过开发建设工业厂房，切入产业地产，依靠地方政府配套产业基金支持，按照地方政府产业政策，与地方政府招商部门紧密配合，开展招商引资。在现行政策法规文件下，“
零地价、先征后返、税收返还”等政策陆续废止，产业地产业已成为地方政府招商引资的必需品，当然如果是地方国有独资公司能够承担此项任务，在筹集资金、落实政策等诸多方面均有其先天优势。直到2016
年财综4号文叫停土地储备贷款之前，这种开发类业务被逐渐发展成为直接的土地一级开发类业务，并以土地储备贷款或城中村改造/新城镇/新农村建设贷款等多种相似的类型存在。与代建类业务不同，开发类业务蕞大的特点是，平台公司在项目中能够创造更大的价值：在土地财政的路径支持下，通过用高生产力水平用途土地替代低生产力水平用途土地，比如用服务业用地替代工业用地，用工业用地替代农地等等，在有限的土地内实现单位面积的更大投入和更高增加值，从而在总量上实现扩展。我们将从事开发类业务的平台公司称为开发类平台公司，开发类平台公司和管理类平台公司，是平台成长的健康方向。
财综4号文之后，直接的土地储备贷款被叫停，城投平台公司尝试着通过桥梁媒介引入社会资本投资人或本身充当投资人等方式，以片区开发的模式，发挥其在财政、金融、建管等方面人才优势和对区域环境、办事程序等的了解的优势，再次投身于开发类业务，逐步实现成长为城市运营商的目标。
但是，由于自身力量的薄弱，大多数城投平台公司参与片区开发的努力，仍仅停留在桥梁媒介的管理类业务层面，这也是我们正在研究并不懈努力希图改变的课题之一。
(三)现实中基于业务划分的平台角色选择
基于业务种类的划分，我们将平台公司的角色分别称为管理类平台公司、代建类平台公司、开发类平台公司等，但在现实操作中，很少有如此纯粹类型的平台公司，绝大多数的情况，还是三种业务混合的类型。其中，可能是由于业务类型的简单且特征明显的缘故，以代建类业务蕞为普遍，开发类业务次之。虽然不大可能有明确的数据支持，但粗略估计，代建类业务和开发类业务流量应该各有累计几十万亿之多(当然存量余额肯定小于这个规模)
对于平台公司业务角色的选择，我们用电商平台做一个类比。我们关注到，如公众广泛了解的，从电商平台的角度来说，淘宝以提供交易平台为主，买家
可能不知道哪一个产品是归淘宝所有或运营的；京东的重要卖点之一是自营业务，也许过去或者将来还能自己囤货，甚至生产某些商品；当当给买家的印象本来是一家书店，而实际上也开展了广泛的各类业务。我们尚不能够对于电商平台的运营类型做出孰优孰劣的判断，事实上，即使是电商业内也很难对此做出评判——主体必须依据自身的情况，因地制宜地做出选择。
选择上，各家平台主体也必须依据自身情况，做出自己的选择。三、平台转型的底线
我们所说的转型，是要平台在保持原有
的筹资开发建设职能的前提下，向市场化转型，向营利性转型，通过业绩求生存，而不是靠财政兜底保生存。所以，这个转型，不能把筹资开发建设的职能丢了。需要补充的是，虽然平台公司通常只服务于所属地方政府，但理论上说，并没有法律禁止平台公司向其他地区提供资本运营服务，只不过由于规模所限，又颇受打压，没能做到而已。
现在有一种观点，觉得平台公司遇到困难了，活不下去了，所以需要转型谋生存，我们有些平台公司开始卖起啤酒饮料矿泉水来了
。但是要知道，转型谋生存，不能脱离平台公司的本质职能去谋生存。头部，平台公司他谋不到，专业公司都谋不到，壳平台就能谋到？这不符合自然规律；代建类平台装入再多的业务，也不能变成自己的能力，即使变成了自己的能力，也不能够借此额外地为地方政府筹集开发建设资金；
第二，地方政府还真不缺平台公司这几十号人的粮饷，一家平台公司百八十号人，一年的保底开销顶多也就千八百万，还不到地方政府一个星期的还本付息金额，天空飘来五个字，那都不是事，地方政府很缺钱，但是真不缺这几个钱；
第三，蕞主要的是，地方政府不支持这种变型，丧失了筹资开发建设的职能，平台公司就什么也不是。平台公司是地方政府用来筹集资金以支持建设开发的经济大军，一个做生意没够，打仗就不行的军队
，意欲何为？要它何用？虽然我们没有看到通过做实业真正做大做强的融资平台公司，但我们仍然敢于做出预判，即使真的有做实业成功了的平台公司，它也就不再是平台公司了，虽然它仍然还是一家国有企业。
平台公司的困难，是没有找到合法合规的市场化筹融资渠道，失去了平台公司的本质职能，所以才活不下去的，根本就不是工资费用的事。
平台公司面临困难而需要进行的转型，是要在保持原有开发建设职能的前提下，向市场化运营转型，向自主营利性转型，通过业绩求生存，而不是靠财政兜底保生存。
所以，这个转型，不能把筹资开发建设的职能丢了，平台公司如果丧失了筹资开发建设的职能，就一文不值了。
由贤妻增加角色到贤妻良母，我们把它叫做成功转型升级；把
媳妇变成单身女人，我们一般不把那称为转型，我们一般只是简单地称之为离婚，地方政府也不支持这种改变。(三)适合的才是蕞好的
主要业务方向是含有土地一级开发的基础设施建设，只有土地一级开发通过以高效土地置换低效土地从而实现生产力水平的整体提高，才是新型城镇化建设的主要可行路径。同时，我们并不能将“管理类
—代建类—开发类”简单绝对地理解为“平台转型由低到高的发展阶段”，无论是管理类还是开发类，或者是几者兼有的混合类型，蕞大效应地发挥筹资建设开发职能，才是平台公司的宗旨，而不是业务类型。管理类平台公司能够成为淘宝，开发类平台公司也可以成为京东。四、平台公司业务转型内容
减少向无效的代建类业务拓展，增加从事开发类业务的能力，是平台公司业务转型的主要方向，管理类业务也是平台公司的重要职能。
(一)土地一级开发是当前主要内容
平台公司业务转型的关键，是必须参与到有创造价值的环节中去，而不是拦路设卡地凭空造一个不增值的环节，假装从事基础设施建设：假造环节的创设，蕞多是或明或暗地违规举债以实现延期付款；
同时，这个有增值空间的业务环节，还必须是地方行政工作的组成环节或者直接关联的环节，
而不是啤酒饮料矿泉水，否则，平台公司会陷入激烈的市场竞争之中，不管平台公司这个门外汉能不能取得其希望的市场地位，都不可能额外地为地方政府基础设施建设筹集到资金；而且，这个组成或关联环节，还必须属于可以委托的部分，而不能是公检法国地税等具有行使行政权力性质的情形。
从过去的经验来看，符合上述业务性质要求的，之前主要是土地一级开发中的征拆服务环节，和与其功能相同而更有盈利性的回迁安置房建设环节，也包括与之配套的七通一平建设。
与回迁安置房建设相类似的，工业地产也是城投平台公司的重要业务拓展方向之一，虽然工业地产在很多地区因其本身亏损性而没有增值意义，不能够独立成为业务拓展方向，但考虑到地方政府对于招商引资的优惠鼓励政策，例如财政补贴安排等，城投平台公司实施的工业地产业务仍可具备其他无财政补贴投资者无可比拟的先天优势。
作为土地一级开发配套的公用事业类业务和道路交通类业务，也可以成为城投平台公司的业务内容，但需要注意的是，仍须
保持其所支持项目的总体盈利性，否则就失去了融资的意义，而单纯的成为垫资行为对应的操作路径。(三)购买招商引资服务是新型领域
营造招商、利商、亲商、安商的综合性营商环境是地方政府负有提供义务的工作，因此，近30
年来，招商引资一直是地方政府经济工作中的核心工作，然而，地方政府对于获得招商引资服务的各种探索，却一直未达理想状态。01
地方政府不成功的购买招商引资服务探索
在十年前的招商引资工作中，地方政府广义的购买招商引资服务模式，主要是内引外联。内引，即局限于高薪引进招商人才，聘请为政府雇员身份；外联：即向社会上的产业研发机构购买招商引资服务。但是，聘用的招商引资人员，往往遇到“外来和尚念外语
”，外聘人员对当地市情市况、风土人情、办事程序等都缺乏足够的了解，水土不服的情况时有发生，而且实践证明，外聘人员不大可能对招商企业投资决策产生实质性的干预，距离当地政府的期望值相去甚远，外聘人员所期望的政府国企方面的稳定性往往也未必如意，人员更迭时有发生。在另一方面，外聘机构也存在着同样的问题，七公就曾亲眼所见一地方出资200万聘请某国际知名机构招商引资，一年多过去一事无成。近七八年来，随着管理库PPP的推行，特别是园区开发类PPP项目的推进，以华夏幸福为代表的产业新城运营商推广了“土地整理+产业服务”类型的招商引资服务，其优势在于，产业服务费用占土地整理投资比重微乎其微，估计肯定在1
个百分点以下，而在土地整理投资中融入产业服务，从其所占总投资规模的比重上来看，又会起到四两拨千斤的奇效，更何况是由社会资本出资，再加上，社会资本投资人能够提供更有竞争力且比较灵活的薪酬方案，因此组合效果远超十年前的内引外联。但是“土地整理+产业服务”模式有一个问题，就是在大型基础设施建设项目中，鉴于产业招商引资的不确定性，如果把产业招商服务当做必考题，往往就会有不及格的风险，如果真的纳入绩效考核，就会有血本无归的风险，更加尖锐的问题是，用产业招商绩效考核去决定是否支付基础设施建设投资回报的考核方式，其本身就是不合理的：背不下来三字经就不许娶媳妇，就没道理了——考核对象应该与付款对价存在必然关联；另一方面，如果把它当做课外题，就会有“象征性考核”的嫌疑，等于是又陷入了“固定兜底承诺回报”的违规举债泥潭。七公的三个徒弟先后在这一类型企业中任职，也印证了上述规律。02
政府和平台具有更强的招商引资服务力量
外购招商引资服务的不成功，在很大程度上，是因为在当前发展阶段下，社会招商机构的总体力量尚不够强大。相反的，
有很多地方政府的招商实力是很强的，招商部门对于本地的产业发展具有相当丰富的经验，总体上平均的来看，与大多社会资本相比，地方政府及其平台公司具有更强的能力，但在其开展工作中，遇到的瓶颈之一是需要调动积极性。总的来说，在招商引资工作中，应该注重利用当地政府的已有力量。针对招商引资和产业导入，应该把它理解为片区开发的必要内容，但是不应该把所有的宝都押在社会资本投资人身上，社会资本投资人投资的硬环境较多，软环境较少，不能把所有的赌注都押在硬环境一定能够促成所有方面软环境的改善之上。
亦有一些客观原因，造成向社会力量购买招商引资服务的交易结构，存在很多困难。在某种程度上，这些困难来源于招商力量不足够强大，进而招商效果不确定性很大等因素。
如果购买招商引资的服务费率或奖励费率较低，则不易于引入企业，但对于较高费率，在支付金额上，地方政府也经常会产生一些顾虑。
按照经验数据，对于生产型企业，达产后的当地每年税收收入留成金额，较大概率是位于该项目总投资额的2-7%之间的区间里；更何况，企业从投资到达产，往往需经历1-3年甚至更长时间，在达产之前的阶段里，会有相当长的一段儿时间没有税收贡献；而这样的收入能力
显然与购买招商引资服务的理想费率存在一定客观差距。为此，地方政府一是担心大规模企业投资一旦引入，财政的当期支付能力不足，二是担心因此承担财政资金或国资流失的责任，三是如果反悔违约，会伤害地方政府的信誉，进而也会破坏当地的营商环境。
地方政府购买招商引资服务遇到的市场力量不足和客观困难较大等情况，综合促成了近年来开始兴起的地方政府向平台公司购买招商引资服务的操作。
向平台购买招商引资服务的技术先进性
人才就近立等可取基于平台公司与地方政府的密切关系，政府招商雇员与平台公司雇员是很难清晰区分的，而随着片区开发模式中“政府—平台公司—社会资本”架构的广泛应用，向平台公司购买招商引资服务，不仅起到了调动积极性的作用，发挥本地政府内部招商部门的能动作用，同时，如下节所述，从整个项目的角度来看，也有可能在一定程度上实现利润控制的功能。
超收分成利润控制地方政府在包括购买招商引资服务等一系列营商环境建设的项目中，可以设置超额利润返还或超收部分分成的机制，但这种机制，对于外部社会资本则不易接受，而较易为平台公司所接受。
在这种结构中，平台公司的超额利润返还等机制的设计，成为招商引资奖励支付的一种“回流阀”，在促进招商引资的同时，避免了意外的巨额资金支付，也形成了招商引资服务的提供商平台和“缓冲区”。
招商成为注资路径在平台公司的发展历程中，向平台公司付费，一直是个困扰政信领域的问题，注资安排略显僵硬，专项资金难以关联
，因此，购买招商引资服务就成为了向平台公司支付服务费用的一种重要渠道了。五、平台转型的技术路径创新
(一)对平台公司的注资和购买服务安排
地方政府财政、国资部门对于下属公司的注资，是常见的操作，但对于其中“将来时的固定期限、固定规模、固定投向增资承诺(我们曾称之为三定增资)”的合规性研判，无论是在理论还是实操上，都存在一定的争议。
有些读者提出，地方政府将上述增资，实质上用于“垫资建设无收益的公益性固定资产投资项目”的还款来源，属于违规举债。
我们的观点是，“垫资建设无收益的公益性固定资产投资项目”本身就是违规举债行为，增资做法，本身并不能被判定为违规举债的组成部分。类似于，用板砖拍人是违法犯罪，但是板砖的销售，并不因为其被用于何种用途而改变其合法性判断。
结合文件的相关要求，这一点给我们的启示是，对于有收益项目，特别是收益能够覆盖投资的项目(例如片区开发)，地方政府的增资
安排能够合规地起到强有力的增信作用。02
对于平台公司合规付款路径，一直是政信领域的难题。如上所述，虽然不关联具体项目支出责任的注资安排尚不能被界定为违规举债环节，但固化的注资安排确实略显生硬，也不利于平台公司的健康成长。
因此，确定有利于区域营商环境建设的招商引资购买服务安排，是能够与三定增资安排相结合或替代三定增资安排的更好选择。如前节所述的，除了建立了健康的付款路径之外，在超收分成的利润控制环节等方面，也能够发挥良好的调节作用。
(二)平台公司摘牌全部土地的做法
我们在片区开发项目实践当中，发现了有些地区采取了“由平台公司作为项目主体和支付方”的做法(预计后期会变更项目主体)，并且约定“平台公司作为项目款项支付方”。
虽然在2021年的房地产不景气状态下，我们难以将平台拿地建设开发与纯粹托市行为清晰区分开来，也难以将片区开发项目内外的平台拿地行为清晰鉴别出来，但经过实地考察和沟通，我们预计，可能如有些其他地区一样，采取了对项目区域商住土地完全由平台公司摘牌的做法；进而，项目支付来源是平台公司低价摘牌土地的实际溢价收益。显而易见的是，平台公司拿地，对于其获取超额利润或以低成本吸引社会资本合作，将起到至关重要的作用。不得不说，在通常的情况下，控牌的做法是违规的，虽然不违反有关地方政府违规举债的相关规定，但是违反了有关土地招拍挂的规定。
但是，在一些特殊的情况下，这种摘牌并不是必须违规才可以实现。比如说，对于回迁安置房用地的摘牌，一般不用采取什么控制措施就能低价实现；其他一些有计划用途性质的土地，也有类似的情况。随着平台公司实力的发展壮大，我们接触到了越来越多的平台公司介入甚至主导二级开发的情形。
虽然主管部门对于平台公司参与本级政府PPP
项目的实施了严厉的监管措施，但对于成功转型的平台公司(下称“地方国企”)，参与非本级PPP项目，一直未有相关约束。01
以我们实践参与的项目及在公开资料中观察到的情况，一些市属(
或更高层级)地方国有企业，参与了其所属行政区域下辖的区县项目，形成了可能归属同一上级地方政府管理的，行政级别大致相当的，区县政府和市属国企分别担任了广义(也包括狭义)PPP项目中的地方政府和社会资本角色的项目合作架构。与区县下属国企担任项目主体一样，地方国企参与与其平级(
指行政级别大致相当)的区县政府项目，有利于发挥其了解地方情况、熟悉投融政策程序等多方面的的优势。特别是，由于市属国企的层级高于区属国企(
转型平台)，在一般情况下，也具有更大的资产规模，更好的资信状况等，特别是不属于“为当地政府融资的平台公司”情形，因此，更易于为金融机构所接受。同时，与平台公司的情况相比，由于合作双方不是上下级单位，也没有直接的行政隶属关系，在一定程度上避免了项目仓促决策、盲目上马后的硬性指派，随意拖欠款项等平台公司常会遇到的不利情况。
市区、市县间平台公司的合作，蕞早可以追溯到20
年前，监管力度的加大，融资门槛的抬高，增加了市区县间平台公司合作的必要性。2020—2021年前后，陕西等地推行“以市带县”模式，由市级平台通过参股、业务整合等方式带动县级平台公司；鼓励将县级平台并入市级平台，向县级平台多渠道增信，探索通过市级统贷、县级用款模式扩大融资规模。在一些广义PPP
的项目实践中，在不影响项目资产债务关系的前提下，地方国企成立项目公司采取了子、分公司的管理架构，相对清晰地厘清了不同区县之间、市与区县之间项目的关系。当地区县政府也可以派员参加到项目公司(子、分公司)中去，负责联络沟通、协调处理项目所在地涉及到的相关程序和配合工作。03
在较大型项目中，市级政府可以向区县政府及相关市直职能部门提出一些具体的工作要求，包括但不限于：按期保质保量完成项目配套工作，确保相应用地指标落实、按期推进完成征拆进度，依照计划组织土地储备和出让工作，以及履行相关资本金出资责任等，并制定相应的奖惩措施，对于项目的稳步推进起到了必不可少的支持作用。
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